도시의 성장으로 보자면 당연히 북쪽에 철탄산이 있으니 남쪽으로 발전하는 것은 필연적 결과이다. 인구도 늘고 2·3차 산업이 성장하면서 강원도 태백 탄광배후지, 경북 북부 교통요지 및 철도청과 제조창 등을 통한 성장 축으로 발전하게 되었다.

하지만 지난 10여 년 전부터 시작된 ‘가흥동 택지개발’은 2번째 신도시를 만들어 영주를 크게 3개 권역으로 나누는 방식으로 전개되고 있다. 재미난 것은 이 시점부터 영주시는 구도심에 대한 ‘도시재생’을 외치기 시작했다.

한손에는 방패를 들고, 다른 한손에는 창을 들고 “이 창이 제일 강한 창입니다. 이 방패가 가장 튼튼한 방패입니다”를 외치던 장사꾼 생각이 나는 대목이다. 신도시를 만들면서 구도심은 재생을 말하는 ‘모순(矛盾)’이 벌어진 것이다.

이런 방법은 대도시에는 모순이 아니지만, 영주처럼 ‘정체된 고착형 중소도시’에서는 모순이 된다. 고도성장기인 1960년 초반 신영주 개발과는 차원이 다른 이야기다. ‘축소 도시(shrinking city, 지속적이고 심각한 인구 감소로 유휴·방치 부동산이 증가하는 도시)’에서 정부예산까지 써 가면서 왼손으로는 신도시 개발과 오른손으로는 도시 재생을 외치는 모순을 범하고 있는 것이다.

기존 토건사업을 좋아하는 개발론자는 구도심을 폐허로 만들어 인구도 줄고 집값이나 건물, 땅값이 폭락하도록 방치한다, 그런 다음 거품이 빠질 대로 빠진 상태에서 집단 재개발 방식으로 구도시를 재개발했다.

하지만 축소 도시 영주에서는 이런 방법이 통할 수 없다. 집단 재개발이 거의 의미 없기 때문이다. 개발해도 개발이익이 없고, 입주할 사람도 별로 없기 때문이다. 가흥택지 개발은 다시 말해 구도심 재생을 포기한(?, 입으로는 재생을 말하고 있지만) 상태에서 하는 신도시 정책인 것이다. 그래서 모순이다.

국토연구원이 지난 5월 발표한 자료에 따르면 축소 도시에서 신규개발을 통한 공동주택 공급은 더 이상 사업성을 확보하기가 쉽지 않고 그동안 빈집정비사업이 단독주택공급의 공실문제에 초점을 맞춘 경향이 있는데 앞으로는 이미 건설되어 있는 주택을 효과적으로 활용하는 정책에 우선순위를 두어야 한다.

도시축소로 이어지는 악순환 구조를 탈피하기 위해서는 신시가지개발·도농통합 등에 따라 확대된 도시규모를 인구규모에 맞게 축소하면서 도시생활거점으로 도시기능 재배치를 유도해 불필요하게 발생하는 비용을 최소화할 필요가 있다고 분석하고 있다.

정리하자면 ‘신도시 건설보다는 내실 있게 도시를 재생하는 것이 올바른 방법’이며 ‘장기적으로 공동체를 회복하는 것이 살길’임을 말하고 있는 것이다.

또한 영주는 “인구는 줄어드는데 빈집과 기반시설은 남아도는 축소 도시 현상이 진행되고 있다”고 분석하고 있다. 영주는 이미 65세 이상 인구 비율이 7~14%인 ‘고령화 사회(Aging Society)’에 포함된다. 65세 이상 인구가 총인구를 차지하는 비율이 14% 이상인 ‘고령사회(Aged Society)’ 문턱에 있는 것이다.

빈집 비율도 9%를 넘어섰다. 특히 2015년 기준 빈집 수는 3천675호로 전체 주택수의 9%를 차지하고 있다. 1차 산업 종사자 35.4%, 2차 산업 종사자 14.2%, 3차 산업 종사자 50.4%로 나타났다. 1차 산업 종사자는 연평균 3% 이상 급격한 감소추세다.

인구는 1975년 17만3천977명에서 2015년 10만9천266명으로, 지난 40년간 지속적으로 감소하고 있다. 인구구조 변화 역시 출생아수 감소와 고령화 현상이 심화되고 있는 가운데 독거노인 숫자가 증가하고 있다.

인구 감소 원인으로는 일자리 부족이 66.3%로 가장 많았으며, 출산율 저하 12.6%, 기반 시설 부족 8.3%, 신규 외곽 개발 8.1%, 교통 불편 2.9% 순으로 나타났다. 앞으로 나타날 가장 심각한 문제에 대해서는 48.7%가 안정된 소득원과 일자리의 부족을 말하고 있다. 다음은 노인 의료·복지 문제 19.0%, 지역공동체 소멸이 14.1%다.

국토연구원 관계자는“이미 지방 중소도시는 지속적으로 인구가 감소하고 빈집 유휴시설이 확산되고 있지만 여전히 낙관적인 미래 전망 아래 성장위주의 도시계획을 수립하고 있다. 각종 계획을 수립할 때 달성 불가능한 인구 성장치를 전망하고 있고 어떻게든 남보다 많은 개발용지를 확보하기 위해 서로 경쟁하고 있다”고 했다.

또한 “공공서비스 공급의 효율성을 제고해 공공시설 운영비용을 절감하고, 유휴 공공시설 등은 사회복지시설로 전환해 사회취약계층 복지수요에 대응할 필요가 있다. 인구 유출, 빈집 증가로 인해 소멸위기에 처한 근린지역 삶의 질을 향상시켜 지역공동체를 회복하고 남아 있는 사람들의 사회적 안정을 도모할 필요가 있다”고 지적하고 했다.

재미나게도 대부분 중소도시는 인구를 늘리겠다며 공단을 조성하고 기업유치를 약속하고 있다. 인구감소가 계속됨에도 불구하고 구도심 옆에 대규모 아파트 단지를 조성하고 신도시를 만든다. 결국 이는 제로섬 게임으로 공멸을 재촉하는 방법이다.

11만 명이 이용하던 도로와 상·하수도 등 사회적 비용은 인구가 절반으로 줄어든 뒤에도 줄지 않는 것이 사실이다. 이제는 뜬구름 잡는 성장전략은 버리고 도시 재생으로 정책기조를 바꾸어야 한다. 또한 주민들을 공공 서비스가 밀집한 도심으로 다시 모이도록 해야 한다.

작아진 도시 크기에 맞게 인프라를 개편하는 축소방안이 필요하다. 지역 특색에 맞는 일자리 창출도 고민해야 한다. 영주는 이미 가흥택지사업에 나름 예산을 많이 투자하여 일을 벌이고 있다.

하지만 이제라도 축소 도시가 장기적으로 사람이 살고 있는 도시로 살아남으려면, 압축 축소정책을 통한 구도심 재생과 사회취약계층 복지에 더 힘을 쏟아야 하는 마지막 순간이 되었다는 사실을 인식하는 것이 중요하다. 이것이 안 되면 불행스럽게도 곧 소멸의 길로 가게 된다.