이를 위해 매니페스토본부는 지난 2014년 12월 18일, 공약실천계획서 평가를 위한 5대 분야 30개 지표를 발표하고, 지자체 스스로 민선6기 공약실천계획서를 작성하여 2015년 2월 2일(교육청 23일까지)까지 지역주민과 모든 유권자가 동시에 확인할 수 있도록 홈페이지에 게시할 것을 요청하는 ‘평가 사업 안내 공문’을 2차례에 걸쳐서 발송하였다.

또한, 전문가와 활동가로 구성된 매니페스토 평가단은 2월 2일부터 13일까지(교육청 2월 23일부터 3월 6일까지) 12일간에 걸쳐 전국 17개 시․도 및 교육청 홈페이지에 공개된 자료를 모니터하여 분석하는 1차 평가를 진행하였다. 이와 함께 1차 평가에서 평가단에게 지적된 사항에 대하여 시도의 충분한 소명기회를 주기 위하여 3월 10일(교육청 31일)까지 자료보완을 요청하였고, 소명 및 보완자료를 검토하여 최종 결과를 발표하기에 이르렀다.

17개 시․도 및 교육청 전체가 매니페스토본부의 권고에 따라 자료를 홈페이지에 자세히 공개하였고, 이에 따른 평가 항목은 (1) 종합구성(100점 만점), (2) 개별구성(20점 만점), (3) 주민소통 분야(15점 만점), (4) 웹소통 분야(15점 만점), (5) 공약일치도 분야(Pass/Fail)이며, 평가항목에 따른 30개의 세부지표별로 평가하고 이를 총 100점 만점으로 환산하는 절대평가를 진행하였다.

매니페스토 평가결과, 5대 분야의 합산 총점이 90점을 넘어 SA등급을 받은 시도는 서울특별시, 대구광역시, 경기도, 강원도, 충청남도, 제주특별자치도 등 6곳이었으며, SA등급을 받은 교육청은 광주광역시교육청 한 곳이었다.

총점 85점을 넘어 A등급을 받은 시도는 부산광역시, 대전광역시, 울산광역시, 전라북도, 전라남도, 경상북도 등 6곳이었다. A등급을 받은 교육청은 서울특별시교육청, 부산광역시교육청, 울산광역시교육청, 전라북도교육청, 전라남도교육청 등 5곳이었다.

민선6기를 시작하는 시점에서 확인한 17개 시도지사의 공약은 총 2,138개(임기내 1,743개, 임기후 395개)로 확인되어 민선5기(총 2,283개)보다 100여개가 적은 것으로 확인되었다. 교육감 공약은 총 997개이었고 이중에 10개를 제외한 모든 공약들이 임기내 완료공약인 것으로 나타났다.

민선6기 시도지사 공약이행을 위한 재정은 333,791,923백만원으로 확인되었다. 이는 민선5기 때의 470,309,530백만원보다 136,517,607백만원이 줄어든 것으로 확인되어, 매니페스토운동이 지속됨에 따라 선거 과정에서부터 실효성 있는 공약의 선정과 재정에 대한 사전 고려가 심화된 데에 따른 것으로 분석되었다. 교육감의 경우에도 전직 교육감의 공약재정이 총 29,065,416백만원(세종특별자치시교육청 제외)이었고, 현직 교육감은 총 29,968,366백만원(세종특별자치시교육청 포함)인 것으로 확인되었다.

공약이행을 위한 재정구성을 살펴보면, 시도지사의 경우 공약이행을 위한 재정 중에 국비가 171,973,553백만원으로 가장 커서 51.52%를 차지하고 있으며, 시도비는 44,988,059백만원으로 13.48%, 시군구비는 12,442,405백만원으로 3.73%, 민간 88,665,477백만원으로 26.56%, 기타는 15,722,014백만원으로 4.71%인 것으로 확인되었다.

시도별로 비교해 보면, 광역시의 경우 국비 39,042,351백만원으로 32.78%, 시비 32,326,604백만원으로 27.14%, 시군구비 598,889백만원으로 0.50%, 민간 40,665,629백만원으로 34.14%, 기타 6,472,189백만원으로 5.43%인 것으로 확인되었다. 이에 반해 광역도의 경우 국비 132,931,202백만원으로 61.92%, 도비 12,661,455백만원으로 5.90%, 시군구비 11,843,516백만원으로 5.52%, 민간 47,999,848백만원으로 22.36%, 기타 9,249,825백만원으로 4.31%로 확인되었다.

국비의 경우 광역시보다 광역도가 93,888,851백만원 더 많았으며, 비율도 광역시 32.78%보다 광역도가 61.92%로 29.14% 높았다. 이에 반해 시도비의 경우 광역시가 광역도보다 19,665,149백만원 더 많았으며, 비율도 광역시가 27.14%로 광역도 5.90%보다 21.24% 더 높았다. 민간의 경우에는 광역시가 광역도보다 7,334,219백만원 더 적었으나, 비율은 광역시가 34.14%로 광역도 22.36%보다 11.78% 높은 것으로 확인되었다.

그러나 지난 민선5기 시도지사의 경우 임기를 6개월여 남겨두었던 지난 2013년 12월 말까지 공약이행을 위해 확보한 재정은 공약이행을 위한 재정의 53.29%(총 470,309,530백만원 중 250,620,026백만원)에 불과하였다는 점에서 볼 때, 민선6기 또한 공약실천을 위해서는 재정확보의 과제가 가장 큰 난제임을 확인시켜주었다.

특히, 일반 정부와 비금융 공기업 등 공공 부채가 작년 말로 1,209조원에 달하고 있으며, 정부의 세수결손이 수년째 수 십 조원 넘게 발생하고 있는 상황에서 51.5%를 차지하고 있는 국비 확보는 쉽지 않아 보이며, 26.5%를 차지하고 있는 민간부분에서의 재정조달도 민간방식에 대한 거부감 확산과 경기 위축 등의 상황에서 난항을 겪을 것으로 예상된다. 시도비와 시군구비 역시 재산세와 거래세 위축 등의 위험요소가 있는 것으로 평가되었다.

시도지사의 공약 중에 국책사업의 수는 모두 280개(174,628,256백만원)인 것으로 확인되었다. 국책사업 중의 다수가 지난 대선에서 현 정부가 약속하였던 105개의 지역공약이 포함되어 있으며, 제주특별자치도가 57개로 가장 많았고, 경상북도의 경우에도 37개의 국책사업이 포함된 것으로 나타났다. 이에 반해 서울특별시는 국책사업이 전혀 없었고, 광주광역시의 경우 4개, 울산광역시와 전라남도의 경우 5개로써 상대적으로 적었다. 국책사업의 재정 규모로 살펴보면, 경상북도가 53,519,880백만원으로 가장 컸고, 경상남도는 29,958,012백만원, 경기도 29,652,950백만원으로 컸다. 이에 반해 국책사업이 없는 서울특별시를 제외하고는 세종특별자치시가 99,830백만원으로 적었고, 울산광역시도 611,034백만원으로 상대적으로 적었다.

국책사업의 경우 전 국민적인 동의가 있어야 하는 단체장의 권한 밖의 사업이며, 지난 대선 과정에서 대통령이 지역에 약속한 105개의 국책사업도 정부는 대부분 원점에서 사업 타당성을 재검토하는 상황이라 신중하고 세밀하게 접근할 필요가 있어 보인다. 특히, 민선6기 시도지사의 국책사업 공약이 실효성을 갖기 위해서는 국가 미래발전 전략에 부합된다는 논거와 실증적인 분석을 내 놓을 수 있는가와 설득이 가능한가에 대한 시급한 과제가 있음을 확인할 수 있었다.

민선6기 시도지사의 신규사업과 기추진 사업의 수를 비교해 보면, 신규사업 수는 1,193개(55.39)%, 기추진 정책을 공약화 한 경우는 961개(44.61%)인 것으로 확인되었다. 교육감의 경우에는 신규사업 수는 543개(50.70%), 기추진 정책을 공약화 한 경우는 528개(49.30%)인 것으로 나타났다. (※ 부산광역시교육청은 세부사업으로 계산)

이와 같은 결과를 외국의 경우와 비교해보면, 기추진 정책의 지속 내지는 보류 폐기를 묻는 것이 선거과정의 또 다른 정책대결이었다는 점에서 볼 때, 신규 공약의 수가 상대적으로 높아 보이며 선거문화가 조금 더 성숙될 필요가 있음을 확인하였다. 또한, 신규 공약의 다수가 선거 이후 수정, 보류, 보완, 폐기되고 있는 대부분의 공약이었다는 점은 후보자와 정당의 정책생산 및 판단 능력 향상이 지방자치 발전의 또 다른 과제임을 확인할 수 있었다.

임기내 완료 혹은 완료 기반이 조성될 것으로 보이는 공약은 1,743개(81.52%)였으며 임기후에 진행될 공약은 395개(18.48%)인 것으로 확인되었다. 이와 함께 임기내 재정투입 계획이 확정된 것은 173,484,107백만원(51.97%)이며, 160,307,816백만원(48.03%)은 임기 후에 투입될 예정이어서 대형국책사업과 신규 건설, 조성, 건립, 유치 사업들 중 다수는 임기 내에 이행되기 어려운 사업으로 분류되었음을 확인하였다. 이에 반해 교육감의 경우에는 대부분 임기내 완료 공약으로 구성된 것으로 나타났다.

이번 평가에서 확인된 전국 시도에서 공통적으로 나타나는 현상은, 일자리관련 공약이 지역의 경제활동인구 대비 질 좋은 일자리 창출 등을 세심하게 고려하였다고 판단하기 어려워 보이는, 민선6기 체제에서 필요한 일자리 수의 세배 이상이 넘는 매우 비현실적인 목표로 제시되었다는 점이었다. 따라서 일자리 관련 공약에 대해서는 향후 더욱 면밀한 검증을 하기 위하여 도표를 통해 별도 제시하기로 하였다.

전국 시도의 공약실천계획서를 살펴보면, 시도간 공통사업도 다수 있지만 신공항 건설과 원전해체기술종합연구센터, 서울~세종시 간 제2경부고속도로 사업 등 국책사업 공약은 지역간 이해가 충돌되는 지점이 있는 것으로 나타났다. 이는 지방자치 선거가 여섯 번째로 치러지면서 중앙정부 및 지역간 협력 및 경쟁이라는 복합적 과제를 안고 있는 것으로서, 멀티 거버넌스 행정이 필요할 것으로 분석되었다.

우려스러운 점도 발견하였다. 보건복지부에서 중복수혜 등을 이유로 시도지사의 복지공약에 대해 평가하여 정부지원 여부에 영향을 주겠다는 움직임으로 일부 지역에서 핵심 복지공약에 대한 실천계획을 짜는데 어려움을 겪고 있다는 사실을 확인했다. 이는 선출 받지 않은 공직이 선출 받은 공직에 대한 심의를 하겠다는 것이며, 지방자치의 정신을 심각하게 훼손할 수 있는 위험요소이다. 보건복지부의 주장대로 중복수혜의 위험이 있더라도 이는 선거과정 혹은 지역주민 스스로 내용을 조정하는 절차를 거쳐야 한다.

서울특별시, 대구광역시, 광주광역시, 경기도, 강원도, 충청남도, 전라남도, 제주특별자치도 등에서 공약가계부(수입지출표)를 작성하여 공개하고 있다는 점은 성과라 할 수 있겠다. 이와 함께 공약의 조정과정에서 인구비례에 의한 추첨을 통해 배심원을 구성하거나 모집에 의해 평가단을 구성하는 등 과거와는 다른 민주적인 절차 도입에 대한 노력을 확인할 수 있었다.

매니페스토운동이 본격적으로 전개되기 이전에는 공약이행을 잘하려면 재정자립도가 높아야 하고, 단체장이 재선이라야 하며, 소속정당이 중요하다는 등 통상적인 주장이 있었다. 이에 반해 매니페스토본부가 지난 8년 동안 공약과 관련한 정보를 수집, 분석한 결과는 ▲ 단체장의 의지 ▲ 공직사회의 협조 ▲ 지역주민의 관심 등이었다. 따라서 공약실천계획서는 이와 같은 요소들을 충족시키기 위한 첫걸음이라는 점에서 그 의의가 크다 할 수 있겠다.

이와 함께 매니페스토본부는 지난 선거에서 70%가 넘는 시도지사 공약이 개발우선사업이었고, 51.5%(171,973,553백만원)를 차지하고 있는 국비사업 대부분이 대형 SOC개발 사업이었다는 점에서 그 원인을 분석하여 대응에 나서기로 했다. 특히, 시도의 재정수입 중 가장 큰 비중이 취득세 지방소비세 등의 지방세이기에 과도한 개발우선사업을 부추기고 있고, 지역의 인프라 조성을 위해서는 무리한 국제대회나 박람회 등을 개최하여야 하는 세목의 구조적인 모순 때문이라는 점에 주목하고 있다.

또한, 지방재정이 갈수록 열악해지고 있는 가운데 지방자치단체들이 누락·신규 수입원 발굴과 체납 징수 관리에 안간힘을 쓰고 있으나 이보다 먼저 지방재정의 낭비요소를 제거하기 위한 노력이 우선되어야 할 것으로 보고 있다. 따라서 ▲ 지방재정운영 결과를 선거에 대입하기 위한 재정공시의 1분기 공개 법제화 ▲ 감사의 청문회 도입 등 투명성 강화 ▲ 세금절감사례 발굴 시상 및 공유 확산 ▲ 지방의회의 견제 감시 기능 활성화 등에 나설 것이다.

오늘 발표한 민선6기 전국 시도지사 및 교육감 공약실천계획서 평가와 유사한 방식으로 시군구청장의 공약실천계획서 평가도 순차적으로 발표할 예정이다. 이와 함께 매니페스토본부는 이번 평가를 마무리하면서 이행평가체제로 전환하고자 한다.